快讯：景区管理不能完全“开发区”化

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在旅游几乎全民支出和举国战术的大背景下，国家级风景名胜区作为核心旅游资源成为各地快速发展旅游经济的宝库。 在巨大的优势面前，风景名胜区管理体制的冲突越来越激烈。 多头管理、职能交叉、权责模糊、政企差异化、利益纠纷、门票价格暴涨等问题层出不穷。 风景名胜区的保护也面临着过度的城市化、商业化、人工化的挑战。 作为保护地而设立的风景名胜区，越来越给人一种“旅游开发区”的感觉。

我国风景名胜区与国外国家公园体系大致相等。 从保护效果来说，美国国家公园的管理体制可以说是典范。 其第一个方法是内务部下属的国家公园管理局是国家公园的专业管理机构，实行独立的垂直化集权管理，完全独立于地方政府。 国家公园管理费用主要由国家筹措资金，严格限制门票等费用的征收，对授权使用和经营经营性业务的办法实现完全的政企分开。 美国建立了非常健全的国家公园保护和管理法律体系，鼓励非政府组织、州县、民营企业和其他联邦机构广泛参与国家公园的保护行动等。

目前，我国风景名胜区使用综合管理和等级管理相结合的管理体制，本质上属于分权式的属地化管理。 土地化管理在调动地方积极性、减少国家财政投入、协调景区内外部关系方面具有特点。 但是，属地化管理也滋生了再开发、轻保护，由于经营替代和压迫管理的问题，成为风景名胜区“开发区”化的核心。

作为保护性、公共性、公益性的资源，风景名胜区具有公共物品或准公共物品的属性，这一特殊属性决定了风景名胜区不能作为地方性、开发性、盈利性资源来对待。 在资源保护方面，垂直集权的管理最为有效。 但是，目前风景名胜区管理体制已经持续了几十年，各种利益格局已经固化，想在短时间内发生变化也是不现实的。 在现有框架下，风景名胜区管理体制仍需进一步梳理。

首先，应该加强风景名胜区管理机构的设置。 在国家和省区层面，要设立专门的管理机构风景名胜区管理局，加强垂直指导。 在地方层面，市级适宜对国家级风景名胜区设立政府型管理机构。 与省级和县级相比，市级在管理统一能力和灵活性方面可以兼顾。 与准政府型、事业型甚至公司型管理机构相比，政府型管理机构的功能和机构相对健全，有利于与各级部门的对接，也有利于社会事务的管理和协调，有利于多头管理不明确权责。 机构设置要符合风景名胜区自身优势，突出简化和专业化特色，传达使用公务员聘任制，不使人员和机构臃肿、效率低下等潜在的旧有弊端。

第二，必须在确定国家级风景名胜区的所有权、管理权、经营权和收益权等相关权利主体的基础上，科学合理地划分各相关利益主体的责任、义务和权利。 经营活动必须严格限定在风景名胜区的承载力范围内，经营活动必须采用特许经营的方法，严格实行政企分开。

第三，加快风景名胜区的相关立法。 目前的《风景名胜区条例》在效力水平、实施权限范围方面发展得比现实要快。 必须通过立法，从法律层面确定风景名胜区的使命、性质和国家责任，依法确立风景名胜区的认定、规划、保护、利用、管理和责任追究等行为。

第四，加强社会参与和监督。 缺乏强有力的监管，分权式管理就有很大的风险。 因此，必须充分动员和利用社会力量，参与风景名胜区的管理和维护。 推进管理和决策透明化、民主化，建立健全评价判断机制，建立由国内外各相关行业专家、政府官员、非政府组织和大众组成的多元监督体系。